2003年，國(guó)務(wù)院建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療部際聯(lián)席會(huì)議制度，并出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制（以下簡(jiǎn)稱“新合醫(yī)”）就是由個(gè)人、集體、政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，具體辦法是：中央財(cái)政為每個(gè)參合農(nóng)民補(bǔ)助10元（前提是地方配套資金首先到位），省、市、縣級(jí)地方財(cái)政再補(bǔ)助10元，引導(dǎo)農(nóng)民個(gè)人自愿繳費(fèi)10元，籌集新型合作醫(yī)療費(fèi)年人均30元?！靶潞厢t(yī)”政策由于自身存在的問(wèn)題以及一些地方政府在實(shí)施中的“套資”沖動(dòng)，使該政策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。
2003年9月11日，H省G縣委辦、縣政府辦下發(fā)了《G縣2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集責(zé)任獎(jiǎng)懲辦法》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在9月20日前務(wù)必使參加合作醫(yī)療的人數(shù)達(dá)到農(nóng)業(yè)人口的40％，同時(shí)制定了對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)的獎(jiǎng)罰措施。為了完成縣政府下達(dá)的指標(biāo)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務(wù)指標(biāo)分?jǐn)偟搅肃l(xiāng)鎮(zhèn)干部和衛(wèi)生院。到9月20日，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)因不能完成縣提出的40％的指標(biāo)，采取了未完成指標(biāo)部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與衛(wèi)生院先墊資上繳、再繼續(xù)動(dòng)員農(nóng)民參加合作醫(yī)療的做法。據(jù)H省衛(wèi)生廳核實(shí)，截至9月20日，在G縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上繳縣合作醫(yī)療基金賬戶的資金中，有29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共墊資262.993萬(wàn)元；截至10月22日，仍有28個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)墊資196.834萬(wàn)元，核減墊資后參加合作醫(yī)療的農(nóng)民實(shí)際人數(shù)應(yīng)為168615人，比G縣政府9月20日上報(bào)的人數(shù)少98417人。
為了套取上級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助資金，很多地方對(duì)于新合醫(yī)的申請(qǐng)都非常積極。G縣政府曾于7月30日使用大額借貸資金轉(zhuǎn)入該縣合作醫(yī)療基金賬戶作為農(nóng)民個(gè)人籌資上報(bào)。9月20日，G縣政府把一份《關(guān)于撥付新型農(nóng)村合作醫(yī)療中央、省級(jí)財(cái)政配套經(jīng)費(fèi)的請(qǐng)示》上報(bào)到H省財(cái)政廳、省衛(wèi)生廳，要求上級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助。10月中旬，H省衛(wèi)生廳在對(duì)相關(guān)情況進(jìn)行檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，G縣已參加合作醫(yī)療人數(shù)與農(nóng)民個(gè)人繳納的資金存在明顯虛報(bào)。